为激励干部加强学习提升理论水平，2021年7月，四川省人大预算委、常委会预算工委根据四川省财政厅转发财政部监督评价局通知的有关精神，组织预算联网中心参与了由财政部监督评价局与《财政监督》杂志社联合举办的“新时期预算绩效评价创新与发展”征文活动。预算联网中心按照“紧扣时代主题，‘把论文写在祖国的大地上’”的要求，以《从现代控制论视角看全方面实施预算绩效改革的未来目标》为题牵头研撰了参选论文，创新性地将现代控制论应用于预算管理研究，分析指出全方面实施预算绩效改革的未来目标是重构公共财政支出体系，并提出优化实施预算绩效管理的生态环境等建议，在本次大型征文活动中荣获二等奖。
全方面实施预算绩效管理，是党中央关于全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的一项重大决策部署，是建立现代财政制度的重要内容。当前，各级政府都在大力推进实施。本文从现代控制论视角，分析指出全面实施预算绩效管理的未来目标是重构公共财政支出体系，并建议优化实施预算绩效管理的生态环境。
财政是一个国家的脉搏，财政制度的优劣与国家发展和民族兴衰休戚相关。实施预算绩效管理，是建设现代财政制度的重要基础和保障。
建国70多年来，随着经济迅猛发展，我国财政逐步壮大，财政收支规模占国民经济比重持续提升，财政在国家治理中的主体地位日渐凸显，党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新论断。同时，财政收支形势也在悄然发生明显的变化。一是随着经济转型升级，财政收入增速放缓。十八大以来，为适应经济“新常态”，中央提出经济发展由快速地增长向高质量的“中快速地增长”转变，同时主动调减财政收入上涨的速度，提出财政收入由快速地增长向“中速增长”转变，并大力实施减税降费政策。二是随着“为民谋福祉”力度加大，刚性支出规模增加。为全面建成小康社会，投入大量人力、财力、物力，“脱贫攻坚”取得了巨大历史成就，近1亿农村贫困人口实现脱贫，在整个世界创造了一个奇迹。三是国民经济、财政收入增长“双乏力”。近两年受新冠疫情极度影响，社会生活出现“慢节奏”现象，一些经济活动无法开展，国民经济增长乏力，财政收入也受其影响而增长乏力。四是财政收支矛盾突出，政府债务风险加剧。一些地方政府过去养成的“大手大脚”支出习惯和遗留的隐性债务，已带来严峻的财政风险，个别地方政府因债务风险加剧而经历了财政重整。
在收支矛盾凸显的当下，提高财政效率、防范财政风险，成为了加强财政管理的重要而紧迫的任务。以前做大了的财政“蛋糕”，增强了政府调控能力，同时也存在一些负面影响。一方面，在计划经济向市场经济转型中，由于制度和思维惯性，政府职能转变及财政支出范围、支出方式没有跟上市场经济发展的步伐，一些“不计成本”的支出方式和分配结构成了无法打破的“固化格局”，造成支出效率低下和支出风险膨胀。十八届三中全会指出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，并提出建立现代财政制度二十四字方针：“完善立法、明确事权，改革税制、稳定税负，透明预算、提高效率”。为应对新形势新变化，中央还连续出台了一系列加强财政管控的措施，包括压减一般性支出、降低行政成本，加强债务管控、防范债务风险，加强审计和审计整改监督，加强人大对预算的控制、促进预算法治化等。中国财政正在进行全方位的改革，财政管理也正在从“粗放型”“数量型”“权力型”逐步向“精细化”“科学化”“法治化”转变。
预算绩效管理概念起源于西方发达国家的“政府再造”运动，是特定历史背景下的制度产物。上世纪二战结束后，西方国家急需恢复重建，经济发展和财政收支压力都很大，各国政府被迫开始推进预算绩效改革，取得了良好效果。我国于2003年开始正式尝试预算绩效改革，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。党的十九大提出“提高全要素生产率”“全方面实施预算绩效管理”。随后，中央出台实施意见，要求实现预算绩效管理“全方位、全过程、全覆盖”。
习指出“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[ 习.完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，2013-2-18(1). ]。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政治理现代化既是国家治理现代化的重要内容，也是国家治理现代化的重要保障。推动以结果为导向的预算绩效管理改革，是推进财政治理现代化的重要举措。全方面实施预算绩效管理，是建立现代财政制度，加强财政管理，提高财政效率、防范财政风险的需要，是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的需要。
从系统控制论角度讲，公共财政管理其实是一个特殊的“受控系统”。全方面实施预算绩效管理，就是为这个特殊“受控系统”提供了结果反馈机制，建立起了良好的控制闭环。
科学界对系统控制论的起源进行过追溯。早在公元前256～前251年李冰父子修建的都江堰水利工程、西汉时期我国发明的指南车，都是典型的自动控制系统。十八世纪瓦特发明蒸汽机离心调速器，加速了第一次工业革命的步伐，系统控制理论和控制技术也得到快速的提升。随着1932年奈奎斯特提出频率响应法和1947年伊万斯提出根轨迹法，经典控制理论（又称“自动控制理论”）形成。1948年数学家韦纳出版《控制论—关于在动物和机器中控制与通讯的科学》，奠定了这门学科的基础。1954年我国著名科学家钱学森也出版了专著《工程控制论》。随着现代数学和计算机技术的发展，控制理论发展进入现代控制理论阶段。上世纪六、七十年代，关于系统辨识、最优控制、离散时间系统和自适应控制的发展，大大丰富了现代控制理论的内容，控制理论也向着“大系统理论”、“智能控制理论”和“复杂系统理论”的方向发展。控制理论是二十世纪影响人类的重大科学技术成就之一，已经广泛地运用于人类社会生活的方方面面，特别是现代工程系统，如载人飞船、火星探测器、深海探测器等工程领域。随着经济控制论、社会控制论等新学科的诞生，控制理论在经济、社会、人口、生态等社会科学和自然科学领域也得到了广泛应用。
公共财政与经济社会持续健康发展紧密相因，经济控制理论也正在慢慢地被引入公共财政管理领域。2014年中央党校(国家行政学院)许正中等将“工程化”思想引入财政领域，“创造性的提出了财政工程理论”[ 蒋元涛.财政领域的重大理论创新——评《财政工程理论与绩效预算创新》[J].经贸实践，2018（？）：139-140.]。
1、系统与受控系统。一般系统论认为，“系统是相互联系相互作用的诸元素的综合体”（贝塔朗菲）。描述系统主要特征的变量、参量的取值或者关于系统态势的集合，称为系统的状态。根据系统特性，系统的各组成部分（又称为“子系统”）之间通过物质、能量和信息的交换产生有序的相互作用，这种相互作用导致它们的状态或演化进程随时间发生明显的变化。系统的状态或演化进程可以依据控制信息发生明显的变化的系统又称为“受控系统”。受控系统是控制理论研究的主要对象。研究的重要内容就是受控系统的受控方式和受控行为（状态变化及演化规律），以及以何种方式控制才能向最有利于期望目标发展（或以最好的方式达到理想的状态）。现代控制论的最优控制理论和最优化方法、线性规划和动态规划、微分对策论、排队论等都是研究受控系统的方法。
2、系统控制原理。对所研究对象建立数学模型，运用各种数学方法对所要求的控制问题进行推导和计算，以得到一定效果解决方案，是系统控制的基础原理。而运用状态信息反馈，是使系统获得自适应能力的最有效的措施之一。根据控制原理，受控系统一般划分为：控制器、执行机构和信息反馈装置三个部分（见图1）。控制器根据任务的定义和当前执行情况决定以后应该采取的措施；执行机构是受控系统的任务执行者；信息反馈装置负责监视与测量执行机构的状态变化及执行结果，并把这一些信息反馈于控制器，控制器再对控制对象的状态与执行机构的动作作出分析，向执行机构发出新指令。
3、公共财政系统控制模型。按照控制论原理，公共财政管理是一个特殊的“受控系统”（暂称为“公共财政系统”），它具备社会系统的属性，又具备经济系统的属性，同时还具备工程系统的属性，属于复杂系统理论研究范畴。
图4中的预算控制子系统，是公共财政系统的核心控制中枢，是财政汲取、资源配置、结果控制的综合控制单元（见图6）。预算是国家的收支计划，决定并集中反映国家机关活动的范围、方向和政策[ 尹中卿.我国预算制度改革与创新的路径选择[J].中国人大，2014（12）.]。科学合理的预算控制机制是保持财政平稳、高效运转的关键，是经济社会持续健康发展的重要保障。预算控制的好坏，决定着财政制度的成败。预算控制过程包括：预算部门（预算执行机构）接受目标计划编制预算草案；财政部门对草案进行集中审核；立法机关进行审核检查批准、预算执行监督并根据执行情况做调整。
新中国预算制度建设以1994年预算法颁布实施为标志，1998年开始做公共财政改革，1999 年起，从两个层面加强预算控制，一方面，全国人大常委会设立预算工作委员会，强化了立法机关的预算控制地位；另一方面，建立起部门预算、国库集中支付、收支分类和政府采购等制度，预算外资金开始纳入预算管理。2013 年，党的十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 从推进国家治理现代化的高度，提出建立现代财政制度，明白准确地提出加强人大预算决算审查监督职能，要求强化预算资金统筹。2014 年全国人大常委会修改预算法，加强了预算约束力和透明度，明确将政府全部收入和支出纳入预算管理，建立了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算体系，为建立现代预算制度打下了坚实的法治基础。同时强化了立法机关在公共财政中的“预算控制”地位，为“公共财政系统”加装上了强有力的“预算控制子系统”，促进了现代预算制度建设。从公共财政系统论角度，有效建立起了一个具有“政治控制”和“行政控制”双重特性的预算控制子系统，具有习新时代中国特色社会主义制度的典型现代特征。
通过全方面实施预算绩效管理，建立起预算绩效数据库，运用现代控制技术做多元化的分析研究，必将及时、充分暴露各级政府在公共财政管理上存在的明显问题及原因，从而引发财政支出从单项目、单类型、单部门的重构到各级政府财政支出的全面重构。
长期以来，我国财政呈现出“以收定支”“重支出、轻管理”等特点，支出政策和支出管理没有跟上财政快速地发展的步伐。
1、支出结构不合理。一是各级政府财政支出边界、支出责任定位不清。在财政资源配置过程中，政府和市场定位划分不准确，一些政府部门手握财政资源，越界参与了市场之间的竞争；一些地方政府投融资平台和产业投资基金涉足房地产、股市、债市、金融等市场，给有限的财政资源造成浪费和风险，还对市场产生了一定的“挤出效应”。二是公共事业领域（如教育、卫生、社会养老、就业、扶贫等重点民生领域）存在投入意愿不足、保障不够有力现象。三是经济建设财政投入方向和投入方式不够科学，一些应当由税收政策支持的领域却过多的由财政支出解决，而关键性、重大产业（如科技产业）投资引领不足，在国际形势挤压中，出现了“卡脖子”现象。四是一些领域地方财力与事权不匹配，一些专项转移支付因地方无力配套造成无法实施，从而带来资金闲置，而另一方面却在付息举债做其它事业。
2、预算分配格局固化。一些政府部门在财政资金分配领域的条块分割、部门利益固化格局已在长期博弈中形成并保持稳定，财政资金分配“碎片化”现象难以打破，带来的投入小散、交叉重复、低效无效现象严重，也不可避免的存在一些权力寻租现象。在现行预算分配模式下，部门对各类专项资金的预算需求基本“只增不减”，甚至一次性、短期专项预算固化成了长期专项预算。一些部门“巧立名目”为了争取更多的预算额度，造成有限财力被“肢解”，财政部门对各部门掌握的专项资金的配置去向和使用情况失去控制，对资金安排的必要性、优先性、真实性、有效性缺乏监督。
3、行政运行成本偏高。因为财政蛋糕的做大，政府有钱投入到各种领域，从而造成地方政府产生分钱和投资冲动，做大了负责分钱和投资的财政供养人员，在某些特定的程度上推高了行政运行成本。中央多次加强机构改革和编制调整，也未能完全遏制“尾大不掉”“边改边扩”等现象。机构、人员的不合理，不但造成行政管理支出增长迅速，还带来权力相互牵制、决策程序复杂、管理效率低下。党的十八大以来，随着中央“八项规定”等“铁规矩”的实施，“三公”经费和一般性支出得到大幅压减和有力控制，取得了显而易见的成效，但行政成本占财政支出比重仍然偏高。
4、预算支出效率较低。因为投入方式、投入方向和投入管理的不足，造成财政支出的经济效率和社会效率都不高，没有达成优化资源配置的目标。一些研究表明，财政支出效率偏低的问题还相当严重。如2013年杨林等人[ 杨林,许敬轩.基于ＤＥＡ模型的山东省公共服务财政效率评价研究[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2013，（4）.]对山东省17个地市的财政效率进行实证分析，发现3个市财政资金未得到合理配置、4个市的财政资金不仅使用效率低下而且转移支付力度不足；2016年许坤等人[ 许坤，管治华.地方政府财政支出效率及其影响因素分析[J].华东经管，2016，（9/30):34-40.]对安徽省各市级行政单位2007-2014年数据来进行实证分析，发现市级政府财政支出效率总体相对低效；2017年袁莉等人[ 袁莉，王华强.公共财政支出的效率评价[J].统计与决策，2017，(15/483):59-62.]对湖北省2010—2014五年的公共财政支出效率进行实证分析，显示2014 年公共财政支出存在较为严重的投入冗余现象；2020年缪小林等人[ 缪小林，石若瑾.地方债：规模、效率与风险[J].公共财政研究,2020，(3).]采用2008-2017 年全国30个省（市、自治区）面板数据来进行实证分析，发现我国地方财政资金配置效率自2010年以来逐年递减。
通过建立起有效反馈机制，实现对受控对象的最优化控制，是现代控制论追求的目标。全方面实施预算绩效管理后，具备以预算绩效信息为反馈的公共财政系统，怎么来实现最优化控制，是未来研究的方向。预算绩效管理一般来说包括四个环节，即：目标设定、绩效监控、绩效评价和结果应用。其中绩效监控为短时反馈，除及时进行预算调整外，一般不影响预算决策，而绩效评价结果则为年度反馈，应当作为重要的预算控制和决策因子。在全方面实施预算绩效管理并形成绩效大数据库后，通过运用现代控制理论和控制技术，可全方位分析提出优化财政支出的科学证据和策略，达成对财政支出最优化控制目标（见图7），从而引起财政支出渐进式重构。
完整的财政体制是以政府整体财政责权范围界定为基础、以政府间财政责权划分为纵轴、以同级公共部门间财政责权配置为横轴的三维立体结构[ 齐守印.推进我国横向财政体制科学化研究[J].财政科学,2017(3/15).]（齐守印，2017年）。公共财政支出体系重构，就是针对三维立体结构各维度各环节，以支出的经济性、效率性和效果性为重点，对支出结构、支出标准、支出方式、支出管理等来优化，达到财政支出效益的帕累托最优。
1、支出结构优化。综合分析各专项资金、计划项目和其他财政支出活动的预算绩效评价结果，从而对各专项支出的总量和结构可以进行测定，形成科学合理的支出结构及支出占比，确保各要素占比协调、优先有序，实现支出分配精细化、科学化，改变过去“粗放式”切块分配的方法，充分满足各部门履行社会职能的需要。坚持“有保有压”原则，确保义务教育、环境保护、社会保障、公共卫生、基础设施建设等重点公共服务领域得到优先保障。同时，汇总达成各项目标所需投入及消耗的最佳成本，测算财政支出的最佳需求，形成财政汲取总量，从而达成“以支定收”、“取之有度”“稳定税负”的现代财政制度目标。
2、支出标准优化。通过对各级、各地、各类支出标准及其历年实施绩效结果（产出性指标）进行比对分析，找出不同级别、不一样的地区之间支出标准的差异及原因，从而提出优化相应支出标准的分析结果和建议，为修改完善支出标准体系提供科学的决策参考，促进预算分配标准化、规范化，做到有量可裁、有章可循，也为财政部门对各项支出的考核提供科学、公正的衡量标准。
3、支出方式优化。通过考察不同支出方式的产出效果和效益，发现不同支出方式对财政效率的影响程度，找出有效的财政支出方式，即，在投入（包括人、财、物和信息资源）确定的情况下，怎么来实现产出最大化。防止出现“分配、管理过程都很规范，但因投入方向、投入方式错误，而导致支出效率低下”的现象。
4、支出管理优化。通过运用现代控制理论对庞大的预算绩效数据库做综合分析，为充分暴露支出管理上存在的问题提供科学的论证依据，有助于打破预算部门（单位）在财政分配秩序中长期博弈形成的固化格局，重新建立科学的支出分配管理秩序和上下级政府间的支出权责关系，实现科学决策、透明决策，促进公共财政支出效率达到最佳化控制目标。
客观讲，我国预算绩效管理尚处于“襁褓”阶段，受传统观念、制度机制、研究水平制约，实施中还存在不少的困难和问题，需要打造更加良好的预算绩效管理实施环境。
实施中都会存在几种错误认识或思想偏差。一是习惯了长期的无约束支出模式，对实施预算绩效管理的意义认识不够，“嫌麻烦”，甚至有厌烦、抵触情绪；二是对实施预算绩效管理的宗旨认识不够，认为预算绩效管理是财政管理的手段，没有认识到实施绩效管理“改进管理、提高效率”的目的；三是工作思考不深，预算编制中绩效目标设置不合理、不可行，评价指标设置不科学、不可评，“预算绩效自评”写成了部门的工作总结“好话说尽”，评价结果失去了应有的意义；四是不注重结果应用，哪怕是花钱请的第三方评价，评价结果也被“束之高阁”，空耗支出和行政成本。要纠正这些错误认识，还需要加大宣传和监督检查。
预算绩效管理是预算控制中最重要、最复杂、最专业的环节。良好的运行环境，是全方面实施预算绩效管理的重要条件。
1、信息系统环境。预算绩效管理子系统，本身是公共财政系统的一个庞大子系统，为预算控制子系统提供重要的效果信息反馈，对实现科学的预算控制和决策具有举足轻重的作用，涉及各级政府所有预算部门、单位和全部预算年度信息，因而要建立一个预算绩效管理大数据信息系统，存贮处理海量的预算绩效管理数据信息。
2、信息公开环境。十八大以来， 我国政府信息公开达到了一个全新的高度，中央提出“公开为常态、不公开为例外”原则。预算全过程信息公开已成为政府信息公开的主要内容之一，各级政府都大力推进实施。但仍有一些政府部门思想认识不足，工作推进不到位，特别是预算绩效评价结果信息缺乏公开。需要加大监督检查力度，促进预算绩效信息全面公开。
3、专业方面技术环境。如何建立科学合理、可实施的绩效目标设定体系和可评价、可信赖的绩效评价体系，是各级政府推进预算绩效管理遇到的最大困难，要专业院校、科研院所和企业等机构或专业技术人员在改进目标设定方法、绩效监督措施、绩效评价技术等方面开展合作、提供支持，同时也需要加大对预算部门（单位）的培训指导力度，加强专业队伍的构建和对第三方绩效评价队伍的监督管理。
4、分析研究环境。单部门、单类型、单项目的绩效评价结果，只代表一个案例的绩效情况，受绩效目标设定、绩效评价队伍和绩效评价方法的影响较大，“绩效碎片化”不能说明或发现方向性问题。在预算绩效管理大数据情况下，加强对各级地方政府、各年度的纵横对比分析研究，是预算绩效管理的更高一层应用，也是最有效的应用。要整合绩效评价结果数据，开展综合分析研究，找出改进预算控制、提高财政效率的科学路径和依据。
5、结果应用环境。建立完善绩效实时监控情况与预算调整挂钩机制、绩效评价结果与下年度预算安排挂钩机制、绩效评价结果与预算政策审查挂钩机制、绩效评价结果与工作考核挂钩机制、绩效评价结果与责任追究挂钩机制，并加大机制落实情况的监督检查，增强绩效反馈信息的效用，加强预算控制，形成良好的结果应用环境。
现代预算制度是现代财政制度的基石[ 楼继伟.建立现代财政制度[N].人民日报，2013-12-16.]（楼继伟，2013），预算控制权作为国家公共权力的核心，在国家治理体系中举足轻重，预算权力配置与制约机制，是构建现代财政制度的重要内容。
1、政治环境。现代财政行为要遵循政治程序的安排，同时要受到民主政治制度的约束[ 孙博.推进国家治理体系现代化视阈下预算制度完善问题研究[D].吉林大学，2019-05.]（孙博，2019）。习新时代中国特色社会主义现代预算制度，就是在国家治理体系中的预算分权控制，包括立法机关（人大）在党的领导下对预算进行的政治控制和行政机关（政府）根据经立法机关审批后的预算对预算执行进行的行政控制，形成了相互分离的公共预算编制、审批和执行、监督权的制衡机制。
2、法治环境。完善财政领域立法，在原有修改后的预算法及其实施条例基础上，研究出台公共财政法、预算绩效管理法（或国务院条例），并加强法律宣传贯彻和执法检查。牢固树立法律红线，探索人大、政府、监察机关联合开展执法检查模式，对检查发现的问题严肃追责，提供良好的法治环境。严格落实预算法定原则，树立预算法定权威，人大审查批准的预算非经法定程序审批不得调整或变更。
3、制度环境。人大预算审查监督要尽快完成向实质性审查监督的转变，要将预算绩效作为审查监督的重要内容和重要依据；政府要从制度层面约束财政支出行为，出台相应预算绩效管理及追责办法；预算部门（单位）要加强内部控制，严格支出行为、支出效果及支出责任管理；审计机关要重点开展财政支出绩效审计，加强对支出经济性、效率性、效果性的审查和评价。
4、社会环境。推动预算控制更加公开透明、预算决策更加科学合理，从而更充分地保障经济社会持续健康发展的成果由全体人民共享；同时，引导社会公众参与预算绩效评价，在绩效评价中深入开展社会满意度调查，全面公开预算绩效评价结果，提高预算透明度和公民参与度。
我国预算绩效管理改革起步较晚，理论和实践准备不足，需要理论界与实务界加强合作，深入开展联合研究。
1、指标体系研究。建立统一的、科学的、可行的目标设置体系和评价指标体系，解决工作中遇到的实际问题，包括：绩效目标框架体系不完整、不统一；一些指标设计过于复杂，不合理、不可评、不可行；目标设定与年度工作目标、政府五年规划和中期财政规划不衔接；决策指标、管理指标、产出指标、效果指标交织，影响了评价结果的有效性与可比性。比如不科学的权重分配，造成评分高的不一定效益好、管理好的不一定决策科学和投入有效。
2、评价方法研究。建立预算绩效评价方法理论体系和工作指引，分行业、分类型、有明确的目的性地研究提出产出率、经济效益、社会效益、客户满意程度调查等评价方法和计算标准。
3、评价结果研究。综合运用社会学、经济学、管理学、控制学等研究理论和方法，开展多学科融合研究，建立绩效结果分析模型体系，开展对各级、各部门、各行业、各类专项的绩效评价结果综合统计和大数据分析，提出预算控制决策建议。
推行财政绩效管理的根本目标是革新财政制度（黎旭东，2018年）[ 黎旭东.推行财政绩效管理的根本目标是革新财政制度[J].财政科学，2018（4/28).]。运用现代控制理论，通过建立数学模型和分析方法，以预算绩效管理信息为反馈，通过模拟仿真和实证分析预算控制机制和方法，找出最佳预算控制方案，提出整合职能、控制规模、减少相关成本的科学依据，完善我国的三维立体财政体制，建立现代财政制度，将财政权责在不同公共部门间最优分配，使其分工明确、管理有序、运转高效，达到最优化预算控制目标，促进公共财政系统平稳高效运转，将是全方面实施预算绩效管理的终极目标。
