[摘 要] 治安保障在重大突发事件应急中能预防事态蔓延扩大，防范和打击违法犯罪行为，为应急工作提供有利的环境。治安保障涉及对人、地、物、事、信息等要素的管理。在马航失联事件中，存在事件定性难，家属情绪波动大，涉及范围广，延续时间长等特点，对治安保障的挑战十分严峻。马航失联事件采取的治安保障措施主要有：信息收集研判、家属确认与登记、分区管理、协调沟通、抗议活动导控等。
突发事件发生后，需要围绕防止事态蔓延扩大，降低事件损失的核心目标开展科学及时的应急处置工作。从各国在突发事件应急方面的实践看，突发事件应急涉及政府不同部门、相关企业和事业单位、社会组织及个人，是一项多部门协作联动的系统工程。在重大突发事件应急处置中，现场的环境遭受破坏，人员受伤或死亡，受影响人员由于恐慌而仓皇逃离，应急救援人员、受害者家属、媒体人员大量涌入现场，往往会导致现场及相关场所秩序混乱。突发事件治安保障是政府有关部门（以公安机关为主）在突发事件现场和相关场所开展以保障安全和维护秩序为目的的一系列工作。在所有的应急工作中，治安保障既是应急处置的重要环节，也是其他应急工作的基础。
自2014年3月8日马来西亚航空公司从吉隆坡飞往北京的MH370客机失联以来，各国政府联合行动，在寻找飞机和黑匣子，安抚乘客家属等方面开展了多方工作。马航客机失联事件作为一起特殊的重大突发事件，具有影响范围广、延续时间长、现场不确定等特点。事件发生后，大量乘客家属从世界各地来到北京，这些家属被集中安置在丽都饭店等五家酒店，马航在丽都饭店设立家属援助中心。在长达2个多月的时间里，数千名家属在丽都饭店焦急地等待有关飞机的信息，数百名来自国内外各类媒体的工作人员在丽都饭店聚集采访。跟着时间的推移，家属的情绪从最初的震惊和悲痛逐渐转向质疑和不满。对中国政府而言，对马航事件的应急工作，除热情参加飞机搜救工作外，保障家属集中地的安全和秩序，防止出现过激行为和其他连带事件成为应急处置的重要内容。
在突发事件应急中，治安保障有很重要的作用和地位，尤其是在重大突发事件发生后，很多政府部门在现场和相关场所开展的工作都具有治安保障的性质。但是，对治安保障的专门研究和分析目前还处于模糊状态。国务院2006年1月发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，将治安维护、交通运输保障、人员防护等作为应急保障的内容，以保证应急救援工作的需要。《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条规定了在应急处置过程中要“依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安。”由于突发事件应急的复杂性，治安保障裹挟在为控制事态而采取的诸多应急处置措施之中，不仅无法体现治安保障的特定目标，而且增加了应急处置的混乱程度。明确治安保障在重大突发事件应急中的作用，有助于厘清治安保障与其他应急措施的界限，有助于形成科学全面的应急体系。
重大突发事件发生后，现场秩序混乱几乎是不可避免的。特别是在事件发生初期，被困现场的人员和应急人员都很难及时掌握事件的性质、规模和发展形态趋势，被困人员急于远离危险而盲目逃生，大量的潜在受害者在错误信息的影响下甚至会采取不理智的自救行为。如果事先没有有效的应急教育和演练，现场人员疏散必然会陷入无序状态。另一方面，应急人员、家属又急于进入现场，以便采取应急救援措施，进一步加剧了混乱的程度。秩序的混乱不仅会降低疏散的效率，而且可能会引起拥挤踩踏，造成新的人员伤亡。
一般来说，在度过最初的无序后，跟着时间的推移，现场的秩序会逐渐趋于理性。但是，这并不代表混乱的结束。大量救援人员和车辆进入现场后按照各自的职责分工开展应急工作，即使在事前建立了科学的应急机制，明确了各部门的职责，考虑到突发事件的多样性，在突发事件巨大的时间压力之下，救援工作也很难有序开展。同时，情绪失控的家属、急于进入现场获取第一手信息的媒体记者、大量的围观人群也会成为现场秩序的破坏者。
除突发事件现场外，秩序混乱也也许会出现在周边道路、家属聚集地、新闻联络点、重点单位等场所。在马航事件中，随着家属不满情绪的累积，部分家属到马来西亚大使馆抗议，一些家属情绪激动，甚至扬言、破坏酒店设施，可能引发新的危机。2005年美国新奥尔良市遭受“卡特里娜”飓风袭击，由于70%的警察力量在飓风中被摧毁，无瑕自顾，导致新奥尔良市治安迅速恶化，劫匪们公然在警察面前烧杀抢掠，并与警方发生枪战。为控制局势，美国政府派国民警卫队维护治安。
因此，在重大突发事件应急中，治安保障的首要作用是经过控制秩序防止事态的进一步蔓延扩大，出现新的损害后果或者其他连带反应。
良好的秩序不但可以防止事态的恶化，也是整个应急工作开展的基础。为保证处置工作的顺利进行，首先要将现场与外界隔离，通过设置警戒线，控制现场出入口，可以使应急工作的开展不受家属、媒体记者和围观人群的干扰。其次，在应急过程中，需要调集大量的人员、物资、设备进入现场，还需将受伤人员从现场运出，治安保障包括对现场和周边道路实施交通管制，以满足应急工作的需求。2005年吉林中百商厦发生火灾，现场聚集了大量的围观人群和车辆，运送伤员的救护车无法进出现场，公安交通管理部门通过城市交通广播发出信息，1000多辆出租车在周边道路为救护车开辟了绿色通道，保证了救援工作的顺利进行。另外，应急工作的开展还可能依赖于供电、通信、照明、供水、排水、供气、供热等基础设施的正常运转，如果对这些设施保护不力，应急工作可能没办法开展。
突发事件一般都伴随着各种违法犯罪行为。一方面，除自然灾害外，别的类型的突发事件都是由于人为故意或过失引发的，政府有关部门在应急过程中就要注意对现场证据的收集和保护，适时开展对事件原因的调查，以便追究有关人员的责任。在应急过程中，要防范事件责任人或责任单位故意销毁、更改证据。另一方面，在事件发生后，现场遗留的大量物品、紧急运往现场的应急物资，都有几率会成为不法分子盗窃或哄抢的对象。尤其是在大规模的自然灾害发生后，现场遗留了大量的无主物品，一些人乘机浑水摸鱼，顺手牵羊。2008年汶川地震后，为切实维护稳定，严密防范和严厉打击不法分子趁机哄抢物资、盗窃、抢劫等违法犯罪行为，四川省各级公安机关和刑侦、治安部门迅速布置警力加强了治安巡逻，加强了对首脑机关、金融机构、车站、机场、学校、水、电、气等重点单位和要害部位的安全保卫，维持救灾物资发放秩序。
重大突发事件治安保障在本质上是一种非常态的治安管理，管理的对象涉及人、地、物、事、信息等要素。但由于这一些要素处于突发事件的背景中，因而有着非常明显的不确定性。
突发事件涉及的人员包括直接受害人、受害者家属、应急救援人员、媒体记者、围观人员等。由于信息传播的发展，重大突发事件还会对一些范围内的社会公众造成影响。重大突发事件治安保障需要仔细考虑不同群体的心理、情绪和行为特点，分别采取对应的治安保障措施。
对直接受害人的治安保障大多数表现在事件发生初期的安全疏散中，通过及时有力的安全疏散指挥疏导，让现场被困人员有序撤离危险区域，防止在疏散过程中由于秩序混乱而出现拥挤踩踏现象。直接受害人在疏散至应急避难所等安全区域后，除了为其提供水、食品、住宿等基本生活保障外，还需采取一定的措施保障避难所的秩序和安全。特别是容纳大量受害者长时间停留的避难场所，治安保障工作显得很重要。“卡特琳娜”飓风事件中，作为新奥尔良市民应急避难的两处避难所——天穹体院馆和会议中心由于治安保障不力，供水供电中断，抢劫、等暴力犯罪时有发生，有人因体力不支而倒下，有人跳楼自杀，[1]现场秩序一片混乱。
受害者家属的数量一般是直接受害人的数倍。在突发事件发生初期，在现场附近的家属出于对家人安全的担忧可能会忽视自身安全冲入现场，不仅导致现场秩序的混乱，而且现场存在危险源可能对受害者家属造成威胁。在应急处置过程中，家属可能集中在现场、医院、信息中心等地，对应急救援、原因调查、责任追究等工作施加压力。2011年“7.23”动车追尾事件发生后，当地政府安排24家宾馆作为家属联系安置点，接待安置死伤者家属，并安排专人负责安抚和保障工作。现场附近的温州23中学成为家属接待咨询点，接待家属查询、安排他们到殡仪馆认领尸体。对这些场所的治安保障为事件的顺利处置提供了必要的条件。
重大突发事件发生后，需要多部门联合开展应急行动，大量应急救援人员涌入现场和相关场所。针对应急人员的治安保障主要是设置相应的集结区域，防止相关人员的无序流动，保障人员安全。例如，在英国内政部关于突发事件应急的现场安排中，将应急人员区分为核心操作层、现场管理层和外围决策辅助层，核心操作层的应急人员包括在事件核心现场开展应急救援警察、消防人员、救护人员、处置专家等，现场管理层包括现场控制点的警察、消防部门、救护部门、联络部门等，外围决策辅助层包括政府领导部门的人员、高层协调小组、志愿者等。[2]
在信息传播手段慢慢的提升的社会背景中，重大突发事件往往具有极高的新闻价值。在事件发生后，各类媒体的工作人员纷纷加入对事件的报道中。媒体人员的无序采访、拍照一方面会扰乱应急处置工作的有序开展，使应急救援人员面临巨大的环境压力，另一方面会侵犯家属的隐私，对家属的情绪造成极大的波动，甚至会出现过激行为。为防止由此引发的秩序失控，一般应设置采访区或新闻联络点，集中发布事件信息，组织安排现场采访。
此外，治安保障可能应该要依据事件的影响区域考虑现场外围以及更大范围内的人员。例如，日本“3.11”地震后，我国的北京、广东、浙江、江苏等地由于谣言的传播而出现食盐抢购风潮，给当地的社会秩序导致非常严重的影响。
一般来说，治安保障的主要场所在突发事件现场，但也要根据事件的性质、规模、发展规律对相关场所实施治安保障。
人员多、车辆多、工作多是大多数重大突发事件现场的特点，也是治安保障的价值所在。现场的治安保障首先是设置警戒线，划定警戒区域，将现场划分为不同的功能区，分别开展应急救援工作。重大突发事件现场通常要设置两到三层警戒线，少量的精锐处置人员在核心区开展危险源控制、人员救助等工作，大部分应急救援人员以及现场指挥人员在处置区开展现场决策、院前急救、现场联络等工作，二线人员则在缓冲区集结待命。
除突发事件现场外，相关场所最重要的包含周边道路、重要基础设施（水、电、油、气、热）、受害者集中场所（如医院）、物资集中场所（如商场、超市、药店等）、重点单位、标志性建筑等。
重大突发事件治安保障涉及的物品最重要的包含危险物品和违禁物品。危险物品最重要的包含、管制刀具、化学危险物品等。违禁物品是指禁止带入特定场所的物品。这些物品可能是突发事件现场或相关场所固有的，也可能是事件发生后带入的。这些物品是造成事件蔓延扩大的物质基础条件，因而也是治安保障的重点。对于现场固有的危险物品，通常要采取封堵、隔离、冷却、阻断、搬运、遮盖等措施来控制，防止其演变为现实危害。对处置过程中带入的危险物品则可以出入口安全检查防止其进入相关场所。
突发事件治安保障中涉及的事件主要是指在应急处置过程中出现的涉及公共安全和社会秩序的次生事件，如群体性聚集、非法、罢工、罢课、哄抢事件、烧暴力事件、冲闯重点单位、堵门、堵路等事件。这些事件的发生往往是治安保障缺失的客观结果和外在表现。在突发事件治安保障中，要根据事件的性质、规模、特点，分析可能出现的次生事件，从而采取有明确的目的性的措施将事件控制在萌芽状态。
从以往的典型案例看，出现次生事件的问题大多包括两个方面：一是对应急处置工作不满，如现场救援、信息发布、原因调查、责任追究等；二是对事件受害者的安置不力，突发事件的发生可能造成受害者家破人亡，身心重创，大规模的突发事件还可能使企业倒闭，更多的人谋生无着，如果得不到及时妥善的安置，可能采取、闹事和其他一些过激手段对政府和所在单位施加压力，将自己遭受的经济的、生理的、心理的损害归咎于政府或社会，失去对生活和政府的信心，对社会秩序造成影响。2007年8月17日，山东省新泰市华源煤矿发生溃水淹井事故，172人遇难，事故导致企业倒闭，3000余名职工需要分流安置。在应急处置过程中，遇难矿工家属之间、各个利益群体之间相互影响、相互刺激，先后在华源公司、事故现场发生打砸等过激行为，遇难者家属、企业职工及家属相互串联聚集，多次到华源公司、新汶矿业集团公司集体，堵塞市区多条道路，极度影响社会稳定。[3]
信息是应急处置人员、突发事件受害者、社会公众了解事件发展，掌握事件规律，进行应急决策、采取应急行为的关键。有计划的信息发布可以使受害者和民众理解和认同应急处置工作，从而有利于维护社会秩序，保障公共安全，错误的信息则会造成有关人员的恐慌和不信任。2003年11月23日，位于重庆市开县高桥镇的中石油川东北气矿罗家16号井发生特大井喷，现场工作人员在处置无效的情况下没有将井喷的信息及时通知附近的居民，也未向当地政府报告。事发2小时后，当地政府才开始组织村民撤离，大部分成功逃生的人是在觉察到硫化氢的气味后自行逃出的，很多人由于没有正真获得及时的信息而错失逃生机会。
从3月8日起，MH370航班成为全世界关注的一个谜题，马航方面扑朔迷离的信息发布，各方的猜测加剧了事件的复杂性，但对北京市政府而言，做好马航失联事件的治安保障一直是工作的重心。马航失联事件的特殊性决定了其在治安保障方面的特点。
确定突发事件的性质不仅是开展各项应急处置工作的基础，也是对家属的一种“交代”。但是，从马航宣布飞机失去联系开始，飞机去哪儿了？飞机上发生了什么？这样一些问题一直困扰着所有的人。飞机失事？机组劫持？平安降落？被军演击落？在南印度洋终结？多国联合行动，动用最先进的搜救设备却始终没有结果。由于飞机失联的原因无法确定，无法对事件进行定性。乘客家属在两个多月的时间中经历了震惊、悲痛、希望、失望、不满、绝望、愤怒等强烈的情感体验，至今无法确定自己的亲人是生是死，尽管家属服务点提供了完善的基本生活保障，工作人员多方疏导，但情绪波动起伏很大，增加了治安保障的难度。
失联客机上共载有239人，其中包含12名机组人员。227名乘客来自14个不同国家，其中有154名中国人，其余来自马来西亚、印度尼西亚、澳大利亚、法国、美国、新西兰、乌克兰、加拿大、俄罗斯、意大利、荷兰、奥地利等国。由于飞机的目的地为北京，大量乘客家属聚集在北京（最初在机场，后转至丽都饭店等5家酒店）。从3月8日起，除安排部分家属赴吉隆坡外，大部分乘客家属选择在北京等候消息。马航派出工作组在丽都饭店与乘客家属见面并道歉，高管成员承诺将每15分钟更新消息，并联系马来西亚驻华使馆的工作人员与家属见面。[4]在丽都饭店等家属接待点，大量家属和媒体记者滞留现场，情绪激动，现场秩序控制难度大。在3月8日下午马航举办的新闻发布会中，由于现场人员较多，发布会在2分钟内便匆匆结束，会议室桌子被压塌。在事件发展过程中，由于马航方面信息发布指向反复，家属要求马来西亚驻华大使到现场与家属对话，在要求没有正真获得满足的情况下，大批家属步行至马来西亚驻华大使馆抗议，对北京的交通和治安秩序造成了极大的影响。
治安保障作为突发事件处置中的一项基础保障措施，一般在应急处置结束后就转入危机善后恢复。但是，由于马航失联事件从3月8日至今始终没有力的证据证明客机的最终状况。各国政府没放弃大范围的搜救，家属、媒体和社会公众都在期待客机的真实信息。对北京市公安机关而言，只要有乘客家属还在北京等待消息，马航失联事件的应急处置工作就没结束，治安保障就必须继续。在此期间，北京市公安局应该要依据事态的发展不断调整治安保障的工作方案和保障措施，以防止事态的蔓延扩大。
在马航失联事件的治安保障中，包括北京市公安局在内的北京市政府各职能部门针对事件特点和发展变化，采取了科学有效的措施，有力地控制了事态的发展，没发生严重的连带事件和负面社会影响。
信息收集研判是突发事件应急处置的基础工作，在治安保障方面尤其如此。乘客家属大量聚集，情绪激动，急于获得有关客机和自己亲人的准确信息，可能会采取一些过激的行为。媒体记者的采访、马航家属工作组和马来西亚政府的信息发布、别有用心的人员煽动都可能催化现场秩序的失控，甚至会出现大规模、烧等违法犯罪行为。要做好治安保障工作，必须在充分收集信息的基础上，对影响治安秩序的各种各样的因素进行实时动态的分析研判，确保相关场所的治安秩序。
在马航宣布客机失联后，大量乘客家属从首都国际机场涌到发布会现场并被安置在相关酒店。这些乘客家属作为突发事件的间接受害者应该得到马来西亚方面、中国政府以及社会各界的物质资助、精神安慰和信息支持。但是，根据以往的经验，一些媒体记者和好事者也会出于种种原因混迹在家属中，不利于现场秩序的控制。因此，必须对家属进行确认和登记，以妥善安置来自不同国家、不一样的地区的家属。
分区管理就是将涉及突发事件的人群、物质、设备在空间实行隔离，分别管理，防止相互作用，相互影响。在马航失联事件中，涉及的人员包括乘客家属、媒体人员、马航工作人员、志愿者、北京市政府有关部门的工作人员等不同的群体，乘客家属聚集的酒店同时还有别的入住的客人以及酒店的工作人员等等。其中，乘客家属是治安保障的重点，丽都饭店将一个多媒体会议室作为信息发布和家属聚集的专门场所，会场内由北京市公安局出入境总队、北京市律师协会等部门的人员为家属提供相关服务和咨询，一家志愿服务机构负责对家属提供精神抚慰。会场外设置了马航工作组的办公室以便与家属及时沟通。为保证媒体的采访，保护家属隐私，维护现场秩序，媒体采访区也被设在专门的区域。
良好的沟通和协调是做好治安保障的必要前提。在马航失联事件中，可能会影响治安秩序的因素大多数来源于家属和媒体记者。但是，治安保障的实施者和家属之间并不存在很明显的对立，从本质上讲，治安保障的目标就为了维护家属的基本安全和合理诉求。因此，在治安保障过程中，北京市公安局积极与乘客家属沟通，了解家属的情绪变化和诉求，尽力为家属提供出入境、法律等方面的帮助，支持乘客家属使用合法手段维护自身权益。
在马航失联事件中，跟着时间的推移，乘客家属与马航方面的矛盾日益激烈，特别是随着各种对于飞机失联原因的分析和猜测，家属对马航的不满情绪不间断地积累。3月34日，马来西亚政府在没有一点直接证据的情况下宣布MH370在南印度洋“终结”，大量家属要求马来西亚驻华大使到丽都饭店与家属见面未果，数百家属徒步从丽都饭店向马来西亚驻华大使馆。为保证家属的安全和现场的秩序，北京市公安局对路线采取了交通管制，并在过程中对家属进行引导。在马来西亚驻华大使馆门口设置了警戒线，防止过激行为的出现。
2014年5月1日，马航宣布关闭设在全球的家属援助中心（Family Assistance Centre），并在马来西亚政府的支持下在吉隆坡和北京设立家属支持中心（Family Support Centre）。随着大部分家属的离开，在北京开展的马航失联事件的治安保障工作也进入了新的阶段。在将近2个月的时间里，北京市公安局各警种在北京市政府的领导下开展了科学有效的治安保障工作，为事件的平稳处置，防止事态蔓延扩大付出了艰辛的努力。总结此次突发事件的治安保障过程不难发现，治安保障在突发事件应急中具有无法替代的地位和作用，准确的信息、良好的沟通和完备的应急预案是做好治安保障的关键因素。
[1]寇丽平. 应对危机[M]. 北京：中国人民公安大学出版社，2013.
[2]郭太生. 公共安全危机管理[M]. 北京：中国人民公安大学出版社，2009:205.
[3]泰安市公安局．责任重于泰山——“8.17”事故处置安全保卫工作实践与探索[Z]．2007:10-12．
